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【国资监管】“新常态”下如何处理好政府与市场的关系

文章出处:网络网责任编辑:软中信息作者:网络人气:-发表时间:2014-09-22 13:23:00

  政府与市场的关系,是现代经济社会发展中最为基本、也最具争议的一个问题。党的十八届三中全会的一个重要突破,是提出了市场在资源配置中起决定性作用,同时强调更好地发挥政府作用。这既是对国内外长期历史经验的精辟总结,更是指明了深化改革的方向和目标。在新的历史条件下,如何处理好政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”的关系,面临着比以往更多的新问题、新挑战。

  一、政府与市场之间不是此消彼长而是共生互补的关系

  在政府与市场的关系上,有一种广为流行且影响较大的观点,将政府与市场的关系看成是此消彼长的关系,并用强弱或多少加以表述,如强政府、弱市场,政府少一点、市场多一点,等等。然而,在现实世界中,人们看到的两者关系并非如此简单。

  如果将政府支出占GDP的比重看成是政府在经济活动中发挥作用的典型指标,则在近现代经济发展过程中,呈现出这一比重随着人均收入水平提高而提高的规律性现象,这就是有名的“瓦格纳法则”。以由发达国家组成的经济合作与发展组织(OECD)国家为例,政府支出占GDP比重的均值,19世纪后期为10.7%,1920年为18.7%,1937年为22.8%,到1980年上升到43.1%,此后基本稳定在这个水平上。其中的北欧国家瑞典、挪威、丹麦等,这一比重高达50%左右。尽管政府的介入程度上升,但在全球范围,这些国家的市场发展程度和竞争力是最强的。尤其值得关注的是北欧国家,在政府支出比重高达GDP一半的情况下,其经济高度开放,劳动力市场的活跃程度高于许多其他OECD国家。数百万人口的小国,涌现出了诸如诺基亚、爱立信、马斯基等全球领先的跨国公司,多年来在全球竞争力排序中名列前茅。在亚洲,令人瞩目的是新加坡。由于强制性推行公积金等制度安排,新加坡政府支出占GDP的比重不算高,但政府通过财政政策和政府出资的政联企业,对经济增长格局和产业升级施加了强有力的影响。新加坡经济经历了长时间的快速增长,并跻身于全球最有竞争力的国家之列。

  反观数量更多的发展中国家,政府财政支出占GDP的比重一般在20%左右。在非洲撒哈拉沙漠以南部分国家,这一比重更低。在这些国家,政府往往难以维持基本的公共秩序,无法形成全国性市场。

  如果仅仅以强弱判断政府与市场的关系,我们更多地看到的是强政府与强市场的组合、弱政府与弱市场的组合,唯一未能观察到的是弱政府与强市场的组合。这就要求我们由表及里地探索政府与市场之间的复杂关系。

  现代市场经济中,不可能没有政府的作用,问题的关键是,政府发挥什么样的作用,以及如何发挥作用。市场经济首先需要借助政府的权威力量界定和保护产权,建立并维护公平竞争的市场秩序,扩展市场体系,履行市场合约,反对垄断和其他不正当竞争行为。没有这些条件,市场不可能正常运转。从这个意义上可以说,有效的市场从一开始就离不开政府。在此基础上,从提供各种公共服务、缩小收入和发展差距、保护生态环境,到宏观调控和中长期发展规划,政府职能可以列出相当长的清单。不论这个清单的内容如何变化,其立足点都应是维护和促进市场更好地发挥作用。如果偏离这个方向,政府这只手伸得过长,越位、错位很多,试图替代市场的作用,甚至搞大一统的集中计划体制,表面看起来政府很强,但市场必定受到严重伤害,是不可能强的。

  所以,问题不在于政府是否强势,而在于是否强而有道。弱政府难以支撑强市场;强而无道的政府,也不可能支撑起强的、好的市场。一个强的、好的市场经济的背后,一定有一个强的、好的政府。有效政府加有效市场,理应成为我们追求的目标。

  二、政府与市场关系经历了逐步演变、与时俱进的过程

  政府与市场的关系并非固态,而是随着经济社会发展而逐步演变,在不同国家、不同时期呈现出特色明显、丰富多彩的形态。

  19世纪前期,资本主义经济处在发展的初期,政府对经济的干预有限,基本上扮演的是“守夜人”的角色。19世纪后期,随着与电力、蒸汽机、铁路、电报等新技术引入相关的基础设施建设的增多,工人阶级争取自身权益斗争的高涨和社会对贫困问题的日益关注,政府对经济干预有所增加,但政府支出比重基本保持在GDP的10%左右。20世纪30年代初的大危机后,西方国家出现了两个重要变化,一是调节社会总需求为特征的凯恩斯主义盛行,二是社会保障制度的建立和扩展,使政府的作用范围和力度显著加强,政府支出比重也相应上升。

  另一方面,十月革命胜利后,苏联成为第一个实行计划经济体制的国家。受其影响,二战后一批国家建立了与苏联相似的体制,一度取得令人瞩目的成就。在亚洲,日本、韩国、中国台湾和香港、新加坡等后发追赶型经济体,在实行外向型市场经济的同时,政府通过产业政策、发展规划、直接投资等方式,对经济增长过程施加了更多的影响,取得了很大成功。

  我国作为世界上最大的发展中国家,改革开放以来的实践为理解和完善政府与市场的关系,提供了大量具有长期意义的新鲜元素。例如,形成并长期坚持“发展是硬道理”的全党全民共识;允许和鼓励地方、基层实验,把好的经验和做法上升为全国性政策;改善投资营商环境,在全国性统一市场的基础上形成地区间竞争;重视处理改革、发展和稳定之间的关系,为经济社会持续健康发展创造必需的政治和宏观经济环境;始终不渝地坚持对外开放,并以开放倒逼国内改革,如此等等。这些做法和经验,有些是其他国家未曾经历的,有些为已有理论注入了新的实践活力,有些则对西方某些固有的发展观念提出了挑战。我国的发展道路正在引起国际社会前所未有的关注。

  从政府与市场关系演变的历史进程中可以看出,一是,即使是老牌市场经济国家,政府作用随着市场成熟程度和社会矛盾演变而变化,总的趋势是干预的范围扩大、机制复杂化;二是,后起经济体的政府可以利用已有的技术和知识,采取特定干预手段,加速追赶进程;三是,市场导向的经济全球化进程加快,要求政府相应发挥更多的作用;四是,政府在纠正“市场失灵”的同时,也会带来“政府失灵”,政府与市场关系的平衡是动态调整过程,呈现出某种此消彼长的周期性特征;五是,包括中国在内的新兴经济体的崛起,正在为政府与市场的关系演变开拓新的视野与空间。

  三、经济发展“新常态”要求进一步调整政府与市场关系

  在经历了高速增长后,我国经济正在进入中高速增长阶段。在增速放缓的同时,经济结构和增长动力正在发生转折性变化:消费比重超过投资比重,服务业比重超过第二产业比重,外贸增速降低后内需比重相应上升,劳动力总量减少,资源环境压力持续加大,经济增长将更多地依靠生产率提升和创新驱动。与这种经济发展的“新常态”相适应,政府与市场的关系必须做出相应调整。

  首先,以法治强固市场经济的基础。我国的市场经济脱胎于传统计划经济体制,后者的影响根深蒂固。这些年地方招商引资,往往靠的是“关系”、“人缘”和“土政策”,今天可以给诱人的优惠政策,明天则可能“关门打狗”。投资者特别是民营资本投资者缺少以法律为基础的稳定预期。切实保护各类产权,营造和维护公平竞争环境,将其规范化、程序化和法治化,是更好发挥政府作用必须补上的一堂“基础课”。

  第二,把国有资本改造成实现政府政策目标的有效工具。国有资本和国有企业改革的首要问题是如何“定位”。应当按照党的十八届三中全会精神,使国有资本服从和服务于国家现代化建设的战略目标,重点投向公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境、科技进步和国家安全等领域。从这个意义上说,改革后的国有资本基本上应当是“公益性”或“政策性”的。应以“管资本”为主的思路,加快国有资本的股份化、证券化步伐,增强其流动性,借助“两类公司”,逐步把国有资本集中到上述相关领域。按照现代市场经济中政府政策工具的要求,构造国有资本管理体制和出资企业的治理结构。

  第三,立足于提升人力资本质量加强社会保障体系建设。社会福利支出的大幅增长,是20世纪发达市场经济国家政府公共开支上升的主要因素。社会救济、养老、医疗、就业、教育、住房等方面保障支出增加,对于发达国家改善民生、缩小收入差距,起到了重要作用。有些国家更加重视人力资本建设,通过职业培训提高劳动者的就业转换能力,使之成为国家竞争力提升的重要源泉;有的国家则形成了养懒人体制,过高的政府支出成为沉重负担,进而导致危机。近些年我国社会保障体系建设取得重要进展,但随着经济和财政收入增速的放缓,有些地方社会保障支出的压力在增大。重要的是转换思路,通过社会保障体系的精心设计和建设,使之致力于促进劳动力的横向和纵向流动,增强劳动者的职业转换能力和创新能力,使社会保障支出成为提高人力资本质量的有效投入,形成中国特色发展型社会保障体系。

  第四,形成有利于效率提升、创新驱动、可持续发展的制度环境和支撑体系。在以往高增长时期,先行者的技术可以模仿,经验教训可以借鉴,政府拥有较多的有效信息,可以较低的出错概率在部分领域为增长提供指导。这方面突出地表现在基础设施建设上。但当经济接近技术前沿,越来越多地依靠自身创新时,政府的原有优势明显减弱。此时,需要政府相应转变发挥作用的思路和机制,致力于营造有利于创新、有利于包容多样性和不确定性的体制与政策环境,而不是直接冲到第一线,抓投资、上项目、指定技术路线和产业发展规划。

  第五,宏观调控要顺势而为,保持增长阶段转换过程基本平稳,并为转方式、调结构、控风险创造条件。国际经验表明,经济增长阶段转换期具有比其他时期更多的不稳定、不确定性,通常会对宏观经济政策提出严峻挑战。因此,在这一时期,我国宏观调控要与下降了的潜在增长率相适应,顺势而为,避免出现大的波动。一方面要抑制原有的高增长冲动,另一方面也要防止由于预期改变、风险因素冲击等引起的增速短期过快下滑。刺激政策必要时仍可采用,但目的是“托底”而非“推高”。当经济转入新的平台后,要通过深化改革,转换增长机制和动力,力争实现就业可充分、企业可盈利、财政可增收、风险可控制、民生可改善、资源环境可持续的“六可”目标,进而使我国经济发展进入速度有所放缓,但更加重视质量和效益、更具有可持续性的轨道。 

 

 

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